Les clauses règlementaires d’un contrat administratif définies par le Conseil d’État

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Par une décision en date du 9 février 2018, Communauté d’agglomération du Val d’Europe (req. n° 404982), le Conseil d’État a eu l’occasion de fournir une définition de la clause réglementaire d’un contrat administratif ainsi que des précisions relatives à la frontière entre ce qui relève du recours pour excès de pouvoir et du recours en contestation de validité du contrat.

Remettons cet apport jurisprudentiel dans son contexte

En l’espèce, l’État a conclu un contrat avec la société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF) pour la concession, la construction, l’entretien et l’exploitation d’autoroutes. La communauté d’agglomération du Val d’Europe, tiers à ce contrat, a demandé au Premier ministre d’abroger certaines annexes du cahier des charges au motif qu’elles ne prévoyaient pas la construction d’un barreau de liaison, pourtant déclaré d’utilité publique. Devant le silence de ce dernier, la communauté d’agglomération du Val d’Europe a donc introduit un recours pour excès de pouvoir contre la décision implicite de rejet d’abroger les annexes litigieuses.

Le Conseil d’État rappelait, dans sa décision Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014, (req. n° 358994), que les tiers justifiant d’un intérêt susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine par un contrat disposent d’une voie de recours de pleine juridiction afin d’en contester sa validité. Cependant, il convient de rappeler que ce recours est fermé à l’encontre des clauses réglementaires du contrat, qui peuvent être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir ouvert aux tiers depuis la décision Cayzeele du 10 juillet 1996 (req. n° 138536), considérées par nature comme « divisibles du reste du contrat » (req. n° 290604).

En l’espèce, c’est le refus implicite du Premier ministre d’abroger les annexes litigieuses du cahier des charges qui a fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Selon l’article L. 243-2 du Code des relations entre le public et l’administration, « l’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

Le Conseil d’État n’avait, jusqu’au 9 février 2018, jamais eu l’occasion de se prononcer sur une telle question, désormais, c’est chose faite puisqu’il précise : « qu’indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêtsqu’il est également recevable à demander, par la même voie, l’annulation du refus d’abroger de telles clauses à raison de leur illégalité ».

Également, la Haute juridiction en a profité pour préciser la notion de clause réglementaire dans les conventions de concession autoroutière, ce sont les clauses qui ont pour objet l’organisation ou le fonctionnement du service public, également les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé. Par conséquent, sont exclues de la notion les stipulations relatives au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages.

« Considérant, d’une part, que revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public ; que, s’agissant d’une convention de concession autoroutière, relèvent notamment de cette catégorie les clauses qui définissent l’objet de la concession et les règles de desserte, ainsi que celles qui définissent les conditions d’utilisation des ouvrages et fixent les tarifs des péages applicables sur le réseau concédé ; qu’en revanche, les stipulations relatives notamment au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation, sont dépourvues de caractère réglementaire et revêtent un caractère purement contractuel […] ».

L’effort de définition des clauses réglementaires devrait permettre d’éclaircir et de simplifier les voies de recours contentieuses.

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